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A participação do Congresso Nacional na definição dos gastos públicos federais aumentou significativamente na última década. Entre 2014 e 2025, o valor empenhado em emendas parlamentares passou de R$ 6,1 bilhões para R$ 47,1 bilhões. No mesmo período, a parcela das despesas discricionárias sob controle do Legislativo cresceu de 4% para 21%, alterando a distribuição do poder de decisão sobre o orçamento da União.
Essas transformações são analisadas na Nota de Economia nº 25, “Quem decide o gasto? Emendas parlamentares impositivas no orçamento da União”, elaborada por Bruno Bondarovsky e Renato Elman, da Central das Emendas, em parceria com o Projeto Transforma, do Instituto de Economia da Unicamp. O relatório examina a evolução das emendas parlamentares, seus mecanismos de distribuição, as mudanças na legislação e os efeitos do modelo sobre o planejamento público, o equilíbrio entre os Poderes e a democracia brasileira.
A pesquisa reúne dados do Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP), do Portal da Transparência, do IBGE e de outras bases públicas. A análise acompanha a execução orçamentária desde 2014, quando começou a obrigatoriedade de execução das emendas individuais, até julho de 2026.
A redistribuição do poder sobre o orçamento
A ampliação das emendas parlamentares ocorreu por meio de sucessivas mudanças legislativas. Inicialmente, a execução obrigatória abrangia apenas as emendas individuais, equivalentes a 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL). Posteriormente, o mecanismo foi estendido às emendas de bancada e os percentuais destinados aos parlamentares aumentaram.
Atualmente, as emendas individuais correspondem a 2% da RCL, enquanto as de bancada representam 1%. As emendas de comissão, embora não tenham execução obrigatória, vêm sendo executadas quase integralmente.
O relatório identifica uma mudança na distribuição dos recursos disponíveis para despesas discricionárias, aquelas sobre as quais existe maior margem de decisão orçamentária. Em valores nominais, as despesas definidas pelo Executivo cresceram 18,7% entre 2014 e 2025, enquanto aquelas determinadas pelo Legislativo, por meio das emendas, aumentaram 666,5%.
Quando os valores são corrigidos pela inflação, a diferença é ainda mais expressiva. As despesas discricionárias sob responsabilidade do Executivo diminuíram 34,9% em termos reais, enquanto as emendas parlamentares cresceram 320,3%.
Para os autores, esse movimento representa uma transferência significativa de poder orçamentário do Executivo para o Legislativo, com consequências para a capacidade do governo federal de planejar e executar políticas públicas.
Para onde vão os recursos
Em 2025, dos R$ 47,1 bilhões empenhados em emendas parlamentares, R$ 24,3 bilhões corresponderam às emendas individuais, R$ 11,6 bilhões às emendas de bancada e R$ 11,2 bilhões às emendas de comissão.
A Saúde concentra a maior parcela dos recursos. Considerando o acumulado de 2014 até julho de 2026, foram empenhados R$ 158,7 bilhões nessa função, equivalentes a 51% do total. Urbanismo aparece em seguida, com 13,2%, e Encargos Especiais, categoria que inclui as chamadas Emendas Pix, responde por 11,3%.
A principal modalidade de aplicação é a transferência de recursos aos municípios, que receberam 69,1% do total empenhado no período. Os repasses a estados e ao Distrito Federal representaram 14,3%, enquanto a execução direta por ministérios e outros órgãos federais correspondeu a 12,3%.
O estudo também identifica R$ 12,9 bilhões destinados a instituições privadas sem fins lucrativos, equivalentes a 4,2% do total. Segundo o relatório, a legislação permite que parlamentares indiquem essas organizações sem a obrigatoriedade de chamamento público, o que levanta questões sobre os mecanismos de seleção, fiscalização e controle dos recursos.
Desigualdade na distribuição entre municípios
A pesquisa mostra diferenças expressivas na distribuição territorial das emendas parlamentares. Entre 2015 e julho de 2026, os quatro municípios com maiores valores empenhados por habitante receberam mais de R$ 30 mil per capita, enquanto os quatro com menores valores ficaram abaixo de R$ 100 por habitante.
O relatório atribui parte dessas disparidades à ausência de critérios técnicos obrigatórios para a escolha dos beneficiários. Municípios com condições socioeconômicas semelhantes podem receber volumes muito diferentes de recursos, sem que a distribuição necessariamente acompanhe indicadores de necessidade, capacidade de atendimento ou prioridades definidas pelas políticas públicas.
Na avaliação dos autores, essa dinâmica pode comprometer o planejamento de sistemas estruturados, como o Sistema Único de Saúde (SUS), cuja organização depende de critérios populacionais, demandas regionais e articulação entre diferentes níveis de governo.
Transparência, controle e democracia
A expansão das emendas parlamentares também ampliou o debate sobre transparência e rastreabilidade dos recursos. O relatório destaca decisões recentes do Supremo Tribunal Federal que estabeleceram novas exigências de identificação dos responsáveis pelas indicações, apresentação de planos de trabalho para as Emendas Pix e fiscalização dos repasses pelo Tribunal de Contas da União.
Apesar desses avanços, os autores apontam que a ampliação dos recursos não foi acompanhada por um fortalecimento proporcional dos mecanismos de planejamento, acompanhamento e avaliação. O modelo ainda permite a definição de despesas sem critérios técnicos obrigatórios e não estabelece instrumentos suficientes para verificar o cumprimento das metas apresentadas pelos parlamentares.
Outra dimensão examinada é a relação entre emendas e competição eleitoral. O estudo observa que a capacidade de destinar recursos a municípios, entidades e projetos pode fortalecer o capital político dos parlamentares durante seus mandatos, criando vantagens para aqueles que já ocupam cargos eletivos.
Em 2025, o valor total empenhado em emendas representou uma média de R$ 79,4 milhões por parlamentar, montante superior ao orçamento anual de mais de 2.300 prefeituras brasileiras.
Para os autores, o crescimento desse mecanismo exige uma discussão mais ampla sobre as responsabilidades do Congresso Nacional, os limites de sua atuação na execução orçamentária e os efeitos sobre a renovação da representação política.
A Nota de Economia nº 25 reúne séries históricas, gráficos, tabelas e análises sobre os diferentes tipos de emendas, seus beneficiários e as mudanças no controle dos recursos públicos. O objetivo é oferecer subsídios para o debate sobre planejamento, transparência, equilíbrio institucional e a definição das prioridades do orçamento federal.